信托参与PPP项目之道
2017-02-16

从历史经验看,政府类项目是安全性较高的业务,而未来参与此类业务更多的是通过 PPP 途径,PPP项目有望 成为政府平台融资业务之后,信托公司的又一业务机会。

在近年信托公司的快速发展进程中,政信合作业务功不可没,但伴随着相关政策陆续出台,如 2012  年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》和 2014  年《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》等,都在传递一个信号——信托公司传统的政信合作模式将难以为继。而此时,PPP模式上升为国家意志,并开始大力推广。面对转型压力和  PPP 浪潮,信托公司开始了参与PPP的探索之路。

一、PPP项目的筛选机制

政府在2016年对PPP模式的推广热度正在不断提升,如何从众多的PPP项目中选取合适的项目,是当前信托公司面临的主要问题。本文建议,可以从“区域  + 项目”两方面入手。

第一,选区域。基于项目的付费方式,不管是可行性缺口补助的项目,还是政府付费的项目,政府在特许经营期内都要履行代募预算或按时支付补贴的义务。这就决定了,这两类项目至少要考虑四个指标:地区经济环境、地方政府财政实力、地方政府偿债能力和政府治理水平。实操中,政府部分数据获取有难度,面对这种情况,建议依据政府级别、政府区域、政府所在城市分类、政府评比和政府财力等指标进行选择。如政府级别可以优选省级,次选地级,再选县级等,政府财力可以分析债务率、逾期债务率、借新还旧率等。

第二,选项目。基于现有项目分类,使用者付费属于经营性项目,项目选取时应重点考察项目公司的违约能力和项目收入;政府付费属于公益性项目,项目选取时应重点考察政府信用和项目公司违约能力;可行性缺口补助属于准经营性(政府补贴  + 使用者付费)项目,项目选取时需要考察政府信用、项目公司违约率和项目收入。实践中,建议信托公司优选政府付费和可行性缺口补助项目,这类项目更多体现政府信用,更符合信托公司的项目选择机制和风险评估机制。

二、PPP项目的参与方式

实践中,信托公司依据 PPP 项目各参与方的实际需求,灵活的设计交易结构,至少有四种方式介入:第一,债权融资模式。这是信托公司介入  PPP项目*早采用的方式。信托公司基于基础资产现金流,直接为 PPP  项目公司提供贷款,项目公司通过政府补贴等方式偿还贷款本息。第二,股权融资模式。这是目前信托公司介入 PPP  项目普遍运用的方式。信托公司与社会资本(建设方、运营方)组成联合体,以股权形式进入 PPP 项目公司,并负责融资等工作。第三,债权+  股权融资模式。信托公司发挥主动管理功能,一方面实现项目融资功能,负责前期资本金和后期项目融资;另一方面实现项目股东职能,对项目进行全国监管和控制。第四,基金融资模式。这是  PPP 融资模式的又一次创新。目前,此类模式参与主体众多,从中央政府设立的1800 亿 PPP 基金,到地方政府设立的 7000 多亿  PPP 基金,再到实业资本发起的各类产业投资基金目前。目前参与方式普遍采用的是政府 PPP 产业引导基金模式和 PPP项目产业基金模式。

三、信托参与PPP项目的难点

一是法律效力较低,体系尚待完善。我国至今尚没有一套关于 PPP  的完整法律法规体系,现有的既有来自发改委颁布的指导意见,也有财政部发布的操作指南,但都局限在部委层面,效力不高。而在实践中,PPP  并不单纯是一种投融资模式,更是一项涉及政府、咨询公司、建设方、运营方、金融机构和公众等多利益关联方的系统工程。就一个 PPP  项目来说,在其存续的10~ 30 年间,信托公司如何应对政府公益性和资本逐利性间的矛盾?如何保障政府效力的持续性?如何实现各方利益?面对这一系列问题,现有法规还不能给出一个圆满的解决方案,在一定程度上令社会资本望而却步。

二是存在地方财政悖论现象。就现有数据,越是地方财政压力大的地方,越有动力借助 PPP 模式撬动社会资本,以此缓解债务压力。但此类地方达到信托公司的项目准入条件有一定困难,在一定程度上降低了信托公司参与的积极性。

此外,地方政府违约导致合作方利益受损,“新官不认旧账”等现象也会让信托公司审慎考量政府信用,降低参与热情。

三是优质项目少,市场竞争激烈。现有的 PPP项目中,优质项目少;部分项目存在着参与主体资质有瑕疵,参与流程不规范,政府推动力度弱,落地速度慢等问题。面对优质项目,金融机构竞争激烈。其中,信托公司与其他机构相较,从参与模式上看,差异不大,从资金成本上看,相比险资和政策性银行不占优势,从而导致收益空间不断收窄。这些问题均加大了信托公司参与的压力。

四、信托PPP项目落地问题

就目前信托公司参与 PPP 项目的情况来说,信托公司对该类业务的确抱有热情,但观望的多,参与的少。这主要源于,尽管 PPP  项目设想美好,但在推行过程中还有很多问题,相关制度和政府角色转变等问题都需不断完善;对业务部门来说,PPP  项目操作复杂度高,项目的合同体系非常庞杂,协调机制复杂繁琐,条款也比较细致,对项目人员素质要求也较高;同时,PPP 项目周期长,不确定性大,成功率低,不符合信托公司现有考核机制。

尽管如此,PPP项目仍然是信托公司的一个机遇。从历史经验看,政府项目是安全性较高的业务,而信托公司未来参与此类业务只有通过 PPP  的途径。研究表明,PPP 将成为我国新型城镇化的重要模式之一,未来 20 年将释放至少30万亿资金需求。因此,PPP 项目有望成为政信业务之后,信托公司的又一业务机会。

五、案例

信托投资PPP项目案例——中信信托投资唐山世界园艺博览会基础设施项目

标的2016年唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目,是已知的国内PPP模式建设和举办的**级别专业性国际博览会。特许经营期15年,其中会展期6个月(2016年4月-10月),总投资额约33.63亿元,以中信信托为平台引入社会资本6.08亿元。

该项目中信托计划的基本交易结构为:中信信托作为委托人募集资金成立唐山世园会PPP项目投资集合资金信托计划,并与唐山市政府出资机构共同设立项目公司,信托方面持股60%,而唐山市政府方面则持股40%。该项目公司持有唐山2016世园会园区资产及特许经营权,并将进一步引进外部机构资金,完成建设并实现收益按股权分配后即用以作为信托计划投资人收益。另据了解,该信托计划预期社会资本****率为8%。

转载自计兮


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